2025年10月20日至23日，中國共產黨第二十屆中央委員會第四次全體會議在北京舉行。全會審議通過《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》（以下簡稱《規劃建議》），明確了“十五五”時期（2026-2030年）的發展方向、主要目標和重點任務。

站在承前啟后的歷史交匯點，深入學習貫徹《規劃建議》精神，準確把握我國“十五五”時期的重點政策導向，對推動經濟社會高質量發展、開創中國式現代化建設新局面具有重要戰略意義。廣西工程咨詢集團作為國有智庫企業，第一時間開展《規劃建議》研究工作。即日起，《廣咨智庫》專欄推出《規劃建議》系列解讀，與您一起讀懂背后的政策信號與市場機遇。

第一期解讀分享：“十五五”時期重點政策導向

突出承前啟后的重要地位

《規劃建議》指出，“‘十五五’時期在基本實現社會主義現代化進程中具有承前啟后的重要地位”“黨的二十大確定到2035年基本實現社會主義現代化。‘十四五’時期是第一個五年，已打下堅實基礎，實現良好開局。‘十五五’時期是夯實基礎、全面發力的關鍵時期，制定和實施好‘十五五’規劃，能為2035年基本實現社會主義現代化奠定更加堅實的基礎。”

科學制定和接續實施五年規劃，已成為我們黨治國理政的重要經驗，更是中國特色社會主義重要政治優勢。從“一五”計劃到“十四五”規劃，五年規劃不斷迭代升級，既保持戰略連續性，又根據時代變化動態調整，實現了短期目標與長遠愿景的有機統一。

當下，正值世界百年變局加速演進，國際力量對比深刻調整，新一輪科技革命和產業變革加速突破，我國經濟基礎穩、優勢多、韌性強、潛能大，長期向好的支撐條件和基本趨勢沒有變，機遇與挑戰并存。

各地的“十五五”規劃，也必須從“承前啟后”的地位出發，既要服務“中華民族偉大復興的戰略全局”，瞄準二〇三五年遠景目標，又要科學合理制定“十五五”發展目標，一個領域一個領域地合理確定任務，提出思路舉措。

突出“以經濟建設為中心”，鞏固壯大實體經濟根基

以推動高質量發展為主題，《規劃建議》與“十四五”規劃一脈相承。時隔10年，《規劃建議》再次明確“堅持以經濟建設為中心”，提出“推動經濟實現質的有效提升和量的合理增長”的經濟發展總體目標。“十四五”建議“保持制造業比重基本穩定”，“十五五”建議“保持制造業合理比重”，再結合2020年到2024年制造業增加值占比從25.7%下降至24.9%，“十五五”期間既要做大、努力維持甚至提高占比，更要做強、增強競爭力和產供鏈韌性。

經濟發展領域的重點是科技自立、新質生產力、高質量發展的落地執行。其中，“科技自立”出現頻率最高，科技自給將成為未來發展的核心驅動之一；“新質生產力”首次進入五年規劃建議中央文件，明確了經濟結構升級的主攻方向；“高質量發展”被多次提及、強調，取代了以往“持續健康發展”的表述，代表政策重心由“定向布局”轉向“落實與提質”。

單列“優化提升傳統產業”是很重要的變化。“十四五”對傳統產業的提法是“高端化、智能化、綠色化”，“十五五”保留了“智能化、綠色化”，增加了“融合化”，既是強調制造業的產供鏈融合，也是積極促進傳統產業與數字經濟、先進制造業與現代服務業深度融合，打破產業邊界，催生“1+1>2”的聚合效應。明確提出“鞏固提升礦業、冶金、化工、輕工、紡織、機械、船舶、建筑等”八大傳統產業“在全球產業分工中的地位和競爭力”，既是出于穩就業、穩企業、穩市場、穩預期的考慮，更是保持相關領域產業鏈供應鏈的安全韌性和控制力。

相比“十四五”，戰略性新興產業保留了新能源、新材料、航空航天，增加了低空經濟，刪除了新一代信息技術、生物技術、高端裝備、新能源汽車、綠色環保、海洋裝備，新提出的“未來產業”包括量子科技、生物制造、氫能和核聚變能、腦機接口、具身智能、第六代移動通信。刪掉的6類戰略性新興產業，部分調整到了未來產業中，其他的已具備較好產業基礎與規模。新提出未來產業，則已不再局限于在現有賽道中追趕，而是主動謀劃、提前布局可能定義下一代經濟增長動力的前沿方向。

突出以“國內大循環”為主，集中力量辦好自己的事

“十四五”強調“暢通國內大循環，促進國內國際雙循環”并列，是要靠國際市場來帶動國內發展；“十五五”強調“堅持擴大內需，增強國內大循環內生動力和可靠性”，是要以國內循環的穩定性對沖國際循環的不確定性的戰略部署。其中，大力提振消費、擴大有效投資、建設全國統一大市場是主要任務。

要對沖美國市場份額缺口，就要努力擴大內需或者繼續開拓其他海外市場。其中擴大內需是自主可控的，開拓其他海外市場則存在不確定性。《規劃建議》提出“居民消費率明顯提高、內需拉動經濟增長主動力作用持續增強”等目標，各類消費“內卷”嚴重，價格難以提高。如何通過完善分配制度等措施，讓民眾有錢、有穩定預期，敢花錢，用真實的購買去形成新的、真實的需求，進而讓企業圍著真實的終端需求轉，讓政府投資更多投向民生、投向優質的企業，才能切實提高投資效益。另一方面則是政府向“新型城鎮化”領域的投資，特別新增“海洋經濟高質量發展”的板塊，值得重點關注。

縱深推進全國統一大市場建設的基本要求是“五統一、一開放”。從“加快建設”到“縱深推進”，從“五統一、一破除”到“五統一、一開放”，表明全國統一大市場建設正由破除壁壘邁向規則統一、制度開放的新階段，將以更高水平開放推動經濟循環在更寬領域更深層次上全面暢通。但要素流通越是暢通，越容易流向發達地區，如何促進區域協調發展是難點。2022年中央政治局會議首次提出“經濟大省要勇挑大梁”，此后頻繁出現在官方的表述中，“十五五”繼續“支持經濟大省挑大梁，在推進中國式現代化中走在前作示范”，其他各省則是鼓勵其“發揮比較優勢、各展所長”，但也有“加大差異化政策支持力度，促進革命老區、民族地區、邊疆地區等振興發展”的政策傾斜。

突出“擴大自主開放”，塑造中國和世界關系新格局

在集中力量辦好自己的事的基礎上，加強“自主開放”，提升貿易投資合作質量和水平，開拓多元穩定的海外市場，高質量共建“一帶一路”，提升中國在全球產業分工中的競爭力，多途徑拓展國際循環，增強國內國際兩個市場兩種資源的聯動效應，增強在國際循環中的話語權。

“人工智能”是中美競爭的核心領域，《規劃建議》提出“全面實施‘人工智能+’行動，以人工智能引領科研范式變革……搶占人工智能產業應用制高點，全方位賦能千行百業”，著重務實推進各領域規模化應用，與“不斷堆疊的高投入、高算力模式沖擊前沿創新”展開全面競爭。戰略性新興產業和未來產業是中美競爭的前線，關鍵金屬具有戰略意義，傳統產業也要鞏固提升“在全球產業分工中的地位和競爭力”。從芯片到造船、從稀土到大豆，產業鏈供應鏈攻防戰已全面展開。

世界上除了美國，還有很多國家。今年1-9月我國貨物出口額2.59萬億美元，同比增長6.1%，增幅較去年同期擴大1.8個百分點。雖然對美出口同比下降約15%，但對越南、泰國、印尼、菲律賓出口分別同比增長20.7%、22%、21%、6.8%、對歐洲、非洲分別增長5.5%、28.3%，“十五五”還要繼續“推動貿易創新發展”。除了貿易，還有“拓展雙向投資合作空間”，重點是“有效實施對外投資管理，健全海外綜合服務體系，促進貿易投資一體化，引導產業鏈供應鏈合理有序跨境布局”。

突出更有力有效實施積極的財政政策，增強財政可持續性

發揮積極財政政策作用，《規劃建議》在擴大有效投資方面，提出“優化政府投資結構，提高民生類政府投資比重，高質量推進國家重大戰略實施和重點領域安全能力項目建設”，基礎設施、公共服務設施、人力資源開發和人的全面發展投資要增加，而且要適應人口結構變化和流動趨勢，各地需要在吸引人口流入、鼓勵生育方面多想辦法；在提升宏觀經濟治理效能方面，提出“加強財政資源和預算統籌，強化國家重大戰略任務和基本民生財力保障”“適當加強中央事權、提高中央財政支出比重”“增加地方自主財力”，各地發展需要積極主動銜接國家重大戰略任務，也需要給予社會民生足夠的重視。

提出“加快構建同高質量發展相適應的政府債務管理長效機制”，重點是切實防范化解地方政府債務風險。要堅持在發展中化債、在化債中發展，持續用力防范化解地方政府債務風險。進一步落實好一攬子化債方案，做好地方政府存量隱性債務置換工作。將不新增隱性債務作為“鐵的紀律”，推動建立統一的地方政府債務長效監管制度，對違規舉債、虛假化債等行為嚴肅追責問責，防止前清后欠。加快推進地方融資平臺改革轉型，嚴禁新設或異化產生各類融資平臺。優化債務結構，加快構建同高質量發展相適應的政府債務管理長效機制。

其他方面

農業農村現代化

《規劃建議》強調把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重，促進城鄉融合發展，加快建設農業強國。要提升農業綜合生產能力和質量效益，推進宜居宜業和美鄉村建設，提高強農惠農富農政策效能。強調“綜合生產能力”，意在增強重要農產品供給保障能力，鄉村建設則明確了“宜居宜業和美”的標準，“深化農村改革”不再單獨強調，融入到“提高強農惠農富農政策效能”中。

社會主義文化繁榮發展

《規劃建議》強調“弘揚和踐行社會主義核心價值觀”。文化事業建設重點從“十四五”的“國家重大文化設施和文化項目”“建設長城、大運河、長征、黃河等國家文化公園”轉向系統化的“中華優秀傳統文化傳承發展”“建好用好國家文化公園”“歷史文化名城、街區、村鎮有效保護和活態傳承”“公共文化服務提質增效”“統籌推進群眾體育和競技體育發展”。文化產業發展則從“健全體系”階段推進到“加快發展”階段，以文化賦能經濟社會發展。增加“提升中華文明傳播力影響力”，重點是增強主流媒體國際傳播能力、加強區域國別研究和廣泛開展國際人文交流合作。

綠色低碳轉型

《規劃建議》設定了“碳達峰目標如期實現，清潔低碳安全高效的新型能源體系初步建成”的目標，相關的制度加快完善。碳排放總量和強度雙控制度、多元化生態補償機制、新型能源體系、固體廢物綜合治理行動、有序設立新的國家公園和工業、城鄉建設、交通運輸、能源等綠色低碳轉型需要重點關注。

統籌發展和安全

《規劃建議》強調“國家安全屏障更加鞏固”，并部署了完善國家安全體系、有效防范化解重點領域風險等任務。